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　　編者按 國有企業(yè)作為一種特定的企業(yè)制度，因其自身的性質(zhì)和特定作用，在國家經(jīng)濟中扮演著十分重要的角色。國有經(jīng)濟對維護國家經(jīng)濟秩序、鞏固國家經(jīng)濟制度、促進經(jīng)濟發(fā)展有著不可缺少的作用。而各國對國有經(jīng)濟的監(jiān)管和推動，則是一個隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整而相應(yīng)變革和完善的過程。

　　新加坡有效監(jiān)管國有企業(yè)的啟示 

　　國有企業(yè)在新加坡國民經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位。自上個世紀70年代后期開始，國有經(jīng)濟部門就一直占新加坡國內(nèi)固定資本形成總值的四分之一左右。在不斷加強對國有企業(yè)管理的過程中，新加坡逐步形成了有自身特色的管理與監(jiān)督體制。數(shù)十年來，由新加坡政府委托政府控股公司經(jīng)營的國有資產(chǎn)不但沒有流失，而且大幅增長。

　　啟示之一：為了讓國有企業(yè)在激烈的市場競爭中不斷發(fā)展壯大，而非依賴政府，新加坡設(shè)立政府控股監(jiān)管機構(gòu)，通過有效監(jiān)督和商業(yè)性戰(zhàn)略投資培育世界級公司

　　新加坡于1965年成為獨立國家之后，首要任務(wù)是創(chuàng)造就業(yè)機會，減輕就業(yè)壓力。為此，新加坡采取了以政府為主導，大力發(fā)展勞動密集型制造業(yè)的經(jīng)濟政策。因此，當時的一些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)如交通運輸和造船業(yè)等，都是由政府出面興辦國有企業(yè)，新加坡人把這類企業(yè)稱為與國家有聯(lián)系的企業(yè)，簡稱為“國聯(lián)企業(yè)”。到了上世紀70年代中期，新加坡國聯(lián)企業(yè)越來越多，如何加強管理與監(jiān)管，使之能夠在激烈的市場競爭中不斷發(fā)展壯大，而不是躺在政府身上，處處依賴政府的保護和幫助，成為擺在當時新加坡政府面前的艱巨課題。

　　在此背景下應(yīng)運而生的新加坡淡馬錫控股公司，其運作很為世界所稱道。該公司成立于1974年，是由新加坡財政部負責監(jiān)管、以私人名義注冊的一家控股公司。新加坡開發(fā)銀行等36家國聯(lián)企業(yè)的股權(quán)被授權(quán)由淡馬錫公司負責經(jīng)營。政府賦予它的職責是“通過有效的監(jiān)督和商業(yè)性戰(zhàn)略投資來培育世界級公司，從而為新加坡的經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻?！蹦壳埃摴疽钥毓煞绞焦芾碇?3家國聯(lián)企業(yè)，其中14家為獨資公司、7家上市公司和2家有限責任公司，下屬各類大小企業(yè)約2000多家，總資產(chǎn)超過420億美元，占新加坡GDP的8%左右。

　　啟示之二：依靠產(chǎn)權(quán)紐帶管理國有企業(yè)，采取市場化方式運作國有資本，政府控股公司在參與市場經(jīng)濟活動的過程中不享受特殊的優(yōu)惠或保護政策

　　新加坡政府控股公司始終代表政府管理國有資產(chǎn)，依靠產(chǎn)權(quán)紐帶管理國有企業(yè)，采取市場化方式運作國有資本。政府控股公司在市場上以獨立法人面目出現(xiàn)，其在投資決策和資金使用等方面享有充分的自主權(quán)。政府控股公司在參與市場經(jīng)濟活動的過程中不享受特殊的優(yōu)惠或保護政策，必須遵循民法體系下與其他企業(yè)相同的職責或享有相同的權(quán)利，強調(diào)在同等條件下公平競爭。政府控股公司同樣不直接介入下屬企業(yè)的經(jīng)營決策，而是通過加強董事會建設(shè)來實現(xiàn)對其有效監(jiān)管。政府控股公司對下面的各個投資公司的日常經(jīng)營也不會過多干涉，使實際進行投資的各個下屬公司進一步獨立于政府和控股公司，成為真正的商業(yè)經(jīng)營主體。

　　一般來說，新加坡國有企業(yè)管理框架分三個層次，第一層是政府部門，第二層是政府控股公司，第三層是國聯(lián)公司。政府部門是國有資產(chǎn)的擁有者，主導制定經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略；政府控股公司是國有資產(chǎn)的經(jīng)營機構(gòu)，代表政府具體運營國有資產(chǎn)；國聯(lián)公司在政府控股公司的領(lǐng)導下，開展經(jīng)營活動，完成贏利目標。

　　啟示之三：政府對政府控股公司的管理主要體現(xiàn)在人事權(quán)和收益分配權(quán)上，監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)分離，監(jiān)管但不干預，審核但不承諾，鼓勵自主經(jīng)營但不失控

　　新加坡政府始終是政府控股公司惟一的出資人，對政府控股公司的管理主要體現(xiàn)在人事權(quán)和收益分配權(quán)上。政府控股公司董事會成員及公司主要經(jīng)理人員的任命都需經(jīng)財政部通過，由總統(tǒng)審批。由政府派出的代表擔任政府控股公司董事會的董事，代表政府行使資產(chǎn)管理職能，使政府能夠?qū)崿F(xiàn)對整個公司的有效掌控；財政部還負責政府控股公司經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍的審定、重大投資項目的審批，以及財務(wù)報表的審核等。政府控股公司整個系統(tǒng)內(nèi)各類企業(yè)的重大經(jīng)營活動始終處于政府的掌控之中。

　　新加坡財政部對政府控股公司給予了相當大的經(jīng)營自主權(quán)，政府控股公司在每年從子公司取得紅利的同時，也必須將自己利潤的50％上繳財政部。盡管政府控股公司為有限公司，不必向社會公布其財政數(shù)據(jù)，但是，它必須每年向財政部遞交經(jīng)審計的財務(wù)報告。政府控股公司本身的治理結(jié)構(gòu)在一定程度上保證了監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)的分離。政府對企業(yè)的經(jīng)營活動做到監(jiān)管但不干預，重大事項審核但不承諾，鼓勵企業(yè)大膽自主經(jīng)營但不失控，從而有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值，并培育和造就出一批具有國際水平的現(xiàn)代企業(yè)。據(jù)政府控股公司統(tǒng)計資料顯示，自1974年成立以來，新加坡政府委托政府控股公司經(jīng)營的國有資產(chǎn)不但沒有流失，反而大幅增長。

　　啟示之四：實行嚴格的反腐倡廉法律和法規(guī)，通過財務(wù)報告和項目審批制度，對公司重大決策進行監(jiān)管

　　新加坡實行嚴格的反腐倡廉法律和法規(guī)，除由總統(tǒng)直接負責的反貪局對包括下派到各控股公司的國家公務(wù)員的公務(wù)活動進行監(jiān)督以外，新加坡政府對國有企業(yè)的監(jiān)管還通過以下3種途徑進行：首先是由財政部等部門直接派出司（局）級和副部級官員，參加公司董事會。通過他們在董事會的活動，影響和監(jiān)督公司的重大決策，以確保公司經(jīng)濟活動符合政府賦予它的使命。

　　其次是通過財務(wù)報告和項目審批制度，對公司重大決策進行監(jiān)管。如規(guī)定公司必須定期將財務(wù)報表上報財政部，且上報之前必須經(jīng)國際權(quán)威審計公司評審，以便財政部了解和掌握公司經(jīng)營狀況。另外，凡涉及公司及公司下轄子公司的重大投資決策和經(jīng)營事項，如公開上市、改變經(jīng)營范圍或到海外投資等，均需上報財政部審批或備案，以盡量避免發(fā)生重大項目投資決策的失誤。

　　其三是不定期派人到公司或其子公司調(diào)查了解情況。

　　啟示之五：信息公開，鼓勵媒體曝光國有企業(yè)中侵吞國家財產(chǎn)和貪贓枉法行為，將大型國有企業(yè)經(jīng)營活動置于公眾監(jiān)督之下

　　在加強對國聯(lián)企業(yè)嚴格監(jiān)管的同時，新加坡政府還鼓勵新聞媒體對國有企業(yè)中侵吞國家財產(chǎn)和貪贓枉法行為進行公開曝光。例如淡馬錫控股公司作為一家掌管著420億美元國有資產(chǎn)的大公司，長期以來一直是媒體聚焦的對象。由于淡馬錫屬下很多公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)與普通百姓的日常生活息息相關(guān)，如民航、地鐵、電信、港口、碼頭等，因此，這些國聯(lián)企業(yè)的重大舉措經(jīng)常見諸報端或在電視上亮相，這就使淡馬錫公司在涉及企業(yè)重大業(yè)務(wù)決策時難以暗箱操作。

　　為了防止由于信息不對稱可能導致內(nèi)部操縱問題的發(fā)生，新加坡政府規(guī)定，國有企業(yè)無論上市與否，其經(jīng)營狀況都應(yīng)當公開，任何機構(gòu)或個人，只需交納5新元的費用，都可以在注冊局調(diào)閱任何一家國有企業(yè)包括政府控股公司的有關(guān)資產(chǎn)管理信息的資料，以保證公眾輿論對國有企業(yè)具有一定的監(jiān)督作用。

　　韓國：機制激發(fā)國企活力

　　自上世紀80年代以來，韓國政府通過積極改革國企管理模式，強化經(jīng)營評價機制，極大提高了企業(yè)的自主權(quán)和效率性，并鼓勵國企走出國門，使企業(yè)發(fā)展獲得了更大空間。而在市場體制充分形成以后，韓國政府為避免過度壟斷，保持有效競爭機制，通過多種方式調(diào)整企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)，走出了有本國特色的國有企業(yè)發(fā)展道路。

　　數(shù)據(jù)是韓國國有企業(yè)近年發(fā)展的最好注解。根據(jù)韓國企劃財政部的調(diào)查，自2008年國際金融危機之后，韓國國有企業(yè)的“人均勞動生產(chǎn)性”指數(shù)大幅提升，其增幅甚至超過民間企業(yè)。以2010年為例，國有企業(yè)“人均勞動生產(chǎn)性”對比2008年增幅為31.6%，而大型民間企業(yè)的平均增幅為24.9%。在利潤增長方面，很多國有企業(yè)也取得了讓民間企業(yè)羨慕的成績。例如地域供暖公社2010年的營業(yè)利潤率為9.95%，較50大上市公司平均利潤率6.3%高出58%。

　　那么韓國政府是如何保持國有企業(yè)的活力？經(jīng)營評價機制是韓國政府對國有企業(yè)有效監(jiān)管的核心。根據(jù)《公共機關(guān)運營法》的規(guī)定，韓國政府于每年12月將下一年的企業(yè)運作目標下達到企業(yè)，而企業(yè)則需要將上一年度的經(jīng)營管理報告書在3月20日之前遞交，報告書由專門組建的經(jīng)營評價團評審，評審結(jié)果由企劃財政部下屬的公共機關(guān)運營委員會審議，最終評價結(jié)果將由企劃財政部長官簽署并于6月20日前下發(fā)給企業(yè)。

　　為了提高評審的公平性和專業(yè)性，韓國企劃財政部長官每年會從大學教授和公認會計師中挑選出專家組成經(jīng)營評價團。以今年為例，評價團成員共有159名，團長為首爾大學教授崔鐘元，而評審對象則包括仁川空港公社、韓國電力等111個國有機構(gòu)和在職6個月以上的100名機構(gòu)負責人以及58名常任監(jiān)事。評價團有權(quán)在評審過程中要求企業(yè)機構(gòu)提供進一步的補充材料，也可以要求與任職人員對話了解情況。評審結(jié)果對于企業(yè)非常重要。經(jīng)營績效優(yōu)異的企業(yè)，政府將給予表彰，而對于經(jīng)營不善的企業(yè)負責人，政府可能給予撤職處分。此外，評審結(jié)果還會對全社會公開，屆時媒體的報道也極大影響企業(yè)管理層和員工的工作態(tài)度。

　　為鼓勵國有企業(yè)向海外市場發(fā)展，海外業(yè)績也成為經(jīng)營評價機制的重要一項。在這種政策的引導下，自2008年以來，資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息技術(shù)等多個領(lǐng)域的韓國國有企業(yè)在海外市場表現(xiàn)得非?；钴S。特別是借助政府強化資源外交的東風，石油公社、燃氣公社、礦物資源公社、煤炭公社等企業(yè)對外業(yè)績提升顯著。國有企業(yè)在海外的發(fā)展不僅改善了國有資產(chǎn)的收益，提高了企業(yè)的競爭力和創(chuàng)造就業(yè)崗位的能力，而且提升了韓國在國際社會的地位。

　　國有企業(yè)任職人員的收入也與經(jīng)營評價的結(jié)果密切相關(guān)。政府會根據(jù)相應(yīng)期間的純利潤等經(jīng)營成績和經(jīng)營評價團等外部評價為基礎(chǔ)，向企業(yè)負責人發(fā)放相應(yīng)比例的獎金。如果其所負責的企業(yè)在經(jīng)營評價中獲得最高等級S級，則獎金最高能達到基本工資的200%。企業(yè)員工根據(jù)評價結(jié)果和工作業(yè)績也會得到相應(yīng)幅度的獎勵。另外，韓國企劃財政部在年底還會發(fā)布下一年度的《國有企業(yè)和準政府機關(guān)預算案》，其中規(guī)定了國有企業(yè)員工下一年工資的增長幅度，該幅度基本與當年CPI的增長幅度相當，以抵消物價上漲帶來的工資縮水。

　　韓國政府在發(fā)展國有企業(yè)的過程中也碰到了很多問題，例如國有企業(yè)限制競爭及市場進入，使得競爭力和經(jīng)營效率低下；自然壟斷和行政壟斷造成技術(shù)革新動力不足；龐大的員工人數(shù)影響效率提升等等。為此，韓國各級政府都在進行調(diào)整國有企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)的嘗試，方式包括國有股在國內(nèi)外證券市場上公開上市、出售經(jīng)營權(quán)、戰(zhàn)略性合作等。在政府推動下，韓國國有企業(yè)近年來通過所有制調(diào)整，吸引外資超過100億美元，盈利能力也得到很大程度提升。除了部分公共事業(yè)，韓國幾乎取消了所有行業(yè)對民營資本和境外資本的準入限制。有關(guān)專家認為，企業(yè)所有制調(diào)整改善了韓國國有企業(yè)財務(wù)結(jié)構(gòu)，提高了企業(yè)經(jīng)營透明度，增加了工作效率。

　　俄羅斯：加強控制戰(zhàn)略性行業(yè)

　　俄羅斯逐步加深了對市場經(jīng)濟的認識，自2000年后開始重新加強國家對戰(zhàn)略性行業(yè)的控制力，現(xiàn)在俄羅斯政府獨資或控股的企業(yè)已成為其國民經(jīng)濟的重要支柱。

　　為了消除上世紀90年代初大規(guī)模私有化帶來的國有資產(chǎn)流失、財政收入減少、寡頭經(jīng)濟盛行等負面影響，俄羅斯總統(tǒng)普京在其第一個任期內(nèi)以戰(zhàn)略性行業(yè)為突破口開始了重新國有化進程。俄羅斯政府于2004年通過法令，制定了戰(zhàn)略性企業(yè)和戰(zhàn)略性股份公司名錄，將石油、天然氣、運輸、電力、銀行、鋼鐵制造業(yè)等領(lǐng)域的1063家企業(yè)列為國有戰(zhàn)略企業(yè)。俄羅斯法律規(guī)定：“俄戰(zhàn)略企業(yè)股份歸俄聯(lián)邦所有，俄聯(lián)邦政府參與管理，確保國家戰(zhàn)略利益、國防能力和國家安全，保護俄聯(lián)邦公民的道德、健康、權(quán)利和合法利益。”

　　為了推動國有企業(yè)的良性發(fā)展，加強對國有企業(yè)的監(jiān)督管理，俄羅斯政府采取了一系列有效措施。首先，通過法律明確和奠定國有企業(yè)在經(jīng)濟中的特殊重要地位，陸續(xù)通過《自然壟斷法》、《電力法》、《聯(lián)邦礦產(chǎn)法》、《戰(zhàn)略企業(yè)外商投資法》等法律，幫助國有企業(yè)在油氣、電力、鐵路、郵政等戰(zhàn)略性行業(yè)依法獲得主導地位；其次，通過國家財產(chǎn)管理委員會加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，該委員會履行國家出資人職責,對企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值進行監(jiān)督,代表俄羅斯政府向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會,負責監(jiān)事會的日常管理工作,防止國有資產(chǎn)的流失；第三，加強財稅監(jiān)管，將國有企業(yè)作為財政收入的重要來源。俄羅斯政府規(guī)定，除俄總理特別批準外，國企上繳的紅利比例不得低于25%。近年來，其國企上繳的紅利大幅增長，由2010年的450億盧布增加到2012年的1610億盧布，2013年政府有望獲得國企紅利1721億盧布（占俄財政總收入的1.4%）。除上繳紅利外，俄羅斯政府還積極利用礦產(chǎn)開采稅、石油出口稅等稅收手段，將石油等資源性企業(yè)的稅收收入注入政府穩(wěn)定基金，構(gòu)筑抵御金融風險的“防火墻”。

　　為了加強政府對重要國企組織人事的控制，保障國企忠實執(zhí)行政府經(jīng)濟政策，并取消形式上的獨立董事，俄羅斯政府于2012年年底調(diào)整了國企董事會的構(gòu)成辦法，又重新允許政府官員到國企任職。長期以來，外界對俄國企“官商不分”的管理體制頗有詬病。為了增加企業(yè)高管的收入透明度，減小外界質(zhì)疑，俄羅斯總理梅德韋杰夫于2012年8月簽署政府令，強調(diào)國企高管每年4月30日之前必須公布本人、配偶及未成年子女在上一年度的收入和財產(chǎn)情況。俄總統(tǒng)辦公廳還要求國企高管參照政府官員標準，于今年7月1日前放棄在海外擁有的銀行賬戶和股票，否則將遭解職。

　　在規(guī)范對國有企業(yè)管理的同時，俄羅斯政府也意識到必須不斷提高國有企業(yè)經(jīng)營效率、優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)、增強企業(yè)活力，而新一輪國企私有化被視為可行途徑。與上一次私有化浪潮相比，此次俄政府的步伐要“穩(wěn)健”得多。一方面，依然強調(diào)保持國家對經(jīng)濟的控制力。完成私有化后，政府在俄石油、俄鐵路股份公司等壟斷企業(yè)中仍享有絕對控股權(quán)，政府對戰(zhàn)略性行業(yè)的掌控不會因私有化產(chǎn)生動搖。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，俄羅斯新私有化對象被限定在：不行使國家職能的國有獨資公司、2004年8月4日第1009號總統(tǒng)令規(guī)定的戰(zhàn)略性企業(yè)名錄以外的國有獨資公司和國有股份公司的部分股份。另一方面，俄政府制定了私有化計劃及收益指標，但落實過程中并不急于求成。俄石油公司董事長謝欽就曾建議將國有企業(yè)股份私有化價格不得低于企業(yè)首次公開募股價格。

　?。ū疚恼抡?月13日《經(jīng)濟日報》 作者：陶杰 楊 明 廖偉徑）